En esta entrega tratamos el modelo de Gestión por Resultados para el Desarrollo. Esta entrevista en profundidad forma parte de una serie sobre temas de actualidad vinculados a las áreas de expertise de DEVPOLES.
“La aplicación de la GpRD en el territorio sea a través de instituciones desconcentradas o descentralizadas es fundamental porque son las organizaciones que tienen el contacto directo con el ciudadano y, por tanto, tienen más claro que el gobierno central sus necesidades.”
Roberto García-López
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onversamos con Roberto García-López, experto en modelos de gestión y presupuestación por resultados. Posee una maestría en economía de la Universidad de Buenos Aires, con estudios de postgrado en varias áreas incluyendo descentralización fiscal en Harvard University. Fue director ejecutivo del Banco Mundial en representación de Argentina, Bolivia, Chile, Paraguay, Perú e Uruguay. Desde el año 2009 a fecha de julio 2020, fue secretario ejecutivo de la comunidad de profesionales y expertos en Latinoamérica y el Caribe en Gestión para Resultados en el Desarrollo (CoPLAC-GpRD) del sector de instituciones para el Desarrollo del BID.
P: ¿En qué consiste en el modelo de gestión por resultados para el desarrollo (GpRD) y en qué se diferencia del modelo de gestión por resultados (GpR), si es que las hay?
R: El modelo de GpR nació en la década de los 70 y los países desarrollados para mantener el nivel de dasarrollo alcanzado, los pioneros fueron Australia, Nueva Zelanda y Gran Bretaña originalmente con el nombre de Nueva Gestión Pública (NGP) incorporando conceptos gerenciales del sector privado para enfrentar la fuerte crisis fiscal y financiera que generó una restricción del gasto por lo que había que priorizar el gasto disponible buscando el mayor impacto posible. En cambio en los países en desarrollo el objetivo principal fue acelerar el paso del desarrollo por lo que se habla de gestión para resultados del desarrollo.
A partir del 2005 en lo que posteriormente se conoció como el Acuerdo de Paris, la mayoría de los organismos internacionales así como 88 países de los más desarrollados se comprometieron a ayudar y colaborar con los países en desarrollo recomendando fuertemente la GpRD.
El modelo de GpRD lo definimos en cinco pilares ; 1) Planificación para resultados, 2) Presupuesto para resultados, 3) Gestión Financiera, Auditoria y Adquisiciones, 4) Gestión de Programas y Proyectos y 5) Sistemas de Monitoreo y Evaluación.
“En los países en desarrollo el objetivo principal es acelerar el paso del desarrollo, por lo que se habla de un modelo de gestión para resultados del desarrollo”
P: ¿Cómo afecta la adopción de este modelo en la función presupuestación?
R: El presupuesto tradicional incrementalista debe ser remplazado por un presupuesto basado en resultados. El incrementalista tiene como base de análisis el pasado y por tanto tiende a repetir el pasado. Por ejemplo, si para el próximo año tengo 5 % más de recursos que el presente, la lógica del incrementalismo es asingar a todos los niveles del gasto un 5%, y si tengo 10% menos de recursos recorto todos los niveles de gasto en esa proporción. El presupuesto basado en resultados mira el pasado pero sobretodo mira el futuro, sobre una base de clasificar el gasto por programas, mira los resultados del ejercicio anterior y en función de los resultados asigna más o menos recursos en el próximo ejercicio.
P: La Organización Munidial para las Migraciones, en su informe de 2019 sobre el uso de fondos de libre disposición, habla de la adopción de un modelo de gestión por resultados de segunda generación. ¿Se puede hablar ya de una segunda generación del modelo?
R: Sobre este punto hay diversas opiniones si hay nuevo modelo o nuevos nombres para las mismas funciones. Sí es importante el tema de recursos de libre disponibilidad para implementar la GpRD. Si todos los recursos son marcados para un determinado propósito y con un nivel de especificidad muy alto, incluso internamente en un sector, y no hay posibilidad de reasignar esos recursos, no es posible implementar una GpRD. Por ejemplo, en salud si los recursos descentralizados solo se pueden asignar a construir hospitales y no otras instalaciones como centros de salud de primera instancia, y la necesidad del territorio sean estos centros de salud, hemos visto o que no se usan los recursos o que se construyen hospitales que luego funcionan con una muy baja ocupación.
“Si todos los recursos son marcados para un determinado propósito y con un nivel de especificidad muy alto, incluso internamente en un sector, y no hay posibilidad de reasignar esos recursos, no es posible implementar una GpRD.”
P: ¿Y qué implicaciones tiene el modelo en cuanto a la adopción de sistemas automatizados de gestión?
R: La adopción de sistemas automatizados de gestión es fundamental para la implementación de una GPRD. Comenzando por el pilar de gestión financiera, auditoria y adquisiciones en donde para comenzar en el área de gestión financiera la adopción del instrumento SIAF (Sistema Integrado de Análisis Financiero) No hay un modelo único, según los países abarcan más o menos áreas de intervención como las que te comento a continuación es fundamental de forma que la integración de la información de presupuesto, administración tributaria, crédito, tesorería, contabilidad y compras públicas evite duplicaciones o mala información.
También los sistemas de adquisiciones o compras públicas deben estar automatizados de forma que permitan llevar a cabo tanto los pedidos de compra como la recepción y aprobación de ofertas en forma automatizada y virtual. Contar con un sistema automatizado de análisis de la consistencia de los programas del plan y los programas del presupuesto es clave para asegurara la integración plan-presupuesto.
P: ¿En lo relativo al aspecto organizacional ¿Qué implicaciones tiene para los sistemas de gestión del talento humano? Muchos funcionarios temen que se les evalúe por resultados.
R: En principio, y basado en mi experiencia de más de 15 años en el tema de GpRD la evaluación de personal por resultados asocia la gestión de talento humano con las funciones y resultados que la institución pública tiene que generar. Si bien en un inicio la estrategia de GpRD puede generar ciertos temores en muchos funcionarios a través de la sensibilización y capacitación esto se puede cambiar. Adicionalmente instrumentando los incentivos correctos, adaptados a las características de la institución los funcionarios se convierten en promotores del cambio.
P: ¿Y el modelo hace más efectivo el proceso instrumental de monitoreo y evaluación, o es un tema meramente de cambio en los indicadores?
R: El modelo requiere de un buen sistema de monitoreo y evaluación, ya que no solo es el quinto pilar en nuestro modelo, sino que en el ciclo de gestión realimenta a los otros cuatro pilares: planificación para resultados, presupuesto para resultados, gestión financiera y programas y proyectos. La evaluación que hicimos de America Latina y el Caribe ALC muestra que los sistemas de monitoreo y evaluación es uno de los pilares más débiles de la GpRD, por lo tanto es necesario fortalecerlos y consolidarlos.
P: Su adopción en si es una reforma modernizadora del aparato público, de hecho, el modelo lleva intrínseco transparentar la gestión y la rendición de cuentas públicas. ¿Cómo puede un ciudadano y sociedad civil ser partícipe de este control?
R: En primer lugar, en el pilar de planificación para resultados proponemos que debe incorporar tres componentes fundamentales: el plan debe ser estratégico, operativo y participativo. Estratégico significa que existen pocos objetivos prioritarios, operativo que esta coordinado con el presupuesto y participativo que en su diseño se convocó a la ciudadanía y las ONGs. Esta participación tiene que ser real y efectiva, no simplemente enunciativa, como ocurrió hace unos años donde en un país el Ministerio de Planificación preparó el plan de mediano plazo y le envió una copia a las ONGs y al sector privado y le dieron 48 horas para que opinen.
En segundo lugar sería muy importante que la evaluaciones se realicen en forma independiente y externa a la institución, sea a través de ONGs o universidades.
Por último contar un una página web de acceso a todo público donde se publique los compromisos y los resultados y exista la posibilidad de hacer comentarios y aportes.
“Si bien en un inicio la estrategia de GpRD puede generar ciertos temores en muchos funcionarios a través de la sensibilización y capacitación esto se puede cambiar, instrumentando los incentivos correctos, adaptados a las características de la institución, los funcionarios se convierten en promotores del cambio.”
P: ¿Y cuáles son los impactos concretos para los ciudadanos usuarios de servicios generados por instituciones públicas que han logrado un alto nivel de madurez en la adopción de este modelo?
R: Los resultados han sido muy positivos, existen muchas experiencias de mejoras concretas medidas con indicadores de resultados en sectores muy importantes para los ciudadanos como salud, educación, seguridad ciudadana y transporte entre otros. Así por ejemplo en educación en el caso de Perú se incrementaba todos los años el presupuesto global del Ministerio de Educación, pero los índices de retención escolar y aprendizaje de matemáticas y lenguaje no mejoraban. Cuando se aplicó el presupuesto para resultados se identificó los tres programas que tenían más impacto en esos indicadores. Se asignaron más recursos a estos programas, y no a todo el ministerio en general. Los avances en un plazo de medio término fueron impresionantes.
P: ¿Qué recomendaciones tendría para las instituciones en América Latina que desean adoptar este tipo de modelo?
R: En primer lugar completar un diagnóstico externo e independiente de las fortalezas y debilidades de la gestión en la institución a fin de contar con una línea de base o punto de partida serio y confiable.
A partir de este primer paso desarrollar un plan de implementación gradual con la participación de los cuadros gerenciales. El tercer paso es la implementación del plan, pero para que el plan de resultados es fundamental y determinante que exista el liderazgo de la máxima autoridad política de la institución, sin este liderazgo es imposible que se concrete la implementación de la GpRD.
“Los resultados han sido muy positivos, existen muchas experiencias de mejoras concretas medidas con indicadores de resultados en sectores muy importantes para los ciudadanos como salud, educación, seguridad ciudadana y transporte entre otros.”
P: Particularmente, qué recomienda en cuanto al despliegue del modelo a las instituciones que tienen una fuerte presencia territorial descentralizada o desconcentrada, como servicios de salud, educación o registros nacionales de las personas?
R: La aplicación de la GpRD en el territorio sea a través de instituciones desconcentradas o descentralizadas es fundamental porque son las organizaciones que tienen el contacto directo con el ciudadano y por tanto tienen más claro que el gobierno central sus necesidades. Tenemos numerosas experiencias muy positivas de gobiernos sub-nacionales que implementaron la GpRD con muy buenos impactos en la calidad de vida de la gente. Si bien con distintas competencias y tamaños poblacionales, sean estos provincias o estados, como en Argentina, Brasil o México, o ciudades capitales como Bogotá o Ciudad de Buenos Aires, o municipios o alcaldías intermedias en gran número y también en pequeños territorios con poblaciones menores a 2.000 habitantes.
En todos los casos recomendamos como mínimo para la implementación de la GpRD a nivel sub nacional contar con ; 1) liderazgo de la autoridad política cabeza de la institución, 2) formar el equipo técnico de apoyo a la autoridad política, 3) capacitación del personal y los gerentes, 4) asegurar la armonización y coordinación horizontal y vertical, 5) elaborar un plan gradual de mediano plazo, 6) implementación de los incentivos.
P: Usted recibió el premio Innovative Team Award del BID en 2015 por el diseño e implementación del curso de gestión por resultados para el desarrollo para gobiernos subnacionales. ¿Qué considera que inclinó al jurado a premiar su curso?
R: Creo que posiblemente haya sido que sorprendió la demanda impensada que tuvo el curso y la evaluación positiva que se recibieron de los graduados. Los graduados al terminar el curso tienen que evaluar al curso con un sistema de categorías y puntajes ya definidos que permite comparar entre cursos. De los primeros 13 cursos MOOCs que lanzo el BID el de GpRD para gobierno sub-nacionales fue calificado por los participantes como el mejor.
Para terminar, quisiéramos que nos surgiera una publicación que le haya marcado en el transcurso de su carrera.
R: Why Nations Fail de Daron Acemoglu and James A. Robinson (2012).
P: ¿Por qué?
R: Esa publicación da respuestas muy claras sobre los factores del fracaso de los países a nivel mundial. Mi carrera profesional de economista estuvo fundamentalmente especializada en la gestión pública y cómo mejorarla, como funcionario público en mi país y como funcionario internacional en ALC. Como argentino me pesa mucho que un país con un potencial económico y social tan enorme haya retrocedido tanto y siga hoy retrocediendo. Este libro me ayudo a ver los fracasos en otros países y a comparar los factores de los fracasos.
NB. Las opiniones emitidas son de exclusiva responsabilidad del entrevistado y no representan necesariamente el pensamiento o el posicionamiento de DevPoles. Todas las entrevistas de nuestra página web se realizan por iniciativa de DevPoles.
